รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ในปี 2023 สหภาพยุโรป (EU) ผ่านกฎหมายห้ามการทำลายป่า เรียกว่า EUDR (EU Deforestation-free Regulation) ที่เป็นกฎระเบียบใช้บังคับกับธุรกิจกาแฟ น้ำมันปาล์ม ยางพารา และโกโก้ เป็นต้น โดยการนำเข้าสินค้าเหล่านี้ จะต้องไม่มีแหล่งที่มาจากที่ดินเพาะปลูกที่มาจากการทำลายป่า โดยนับจากปลายปี 2024 ธุรกิจที่นำเข้าสินค้าเหล่านี้ จะต้องพิสูจน์ว่า ได้ปฏิบัติตามกฎหมาย EUDR

EUDR ได้รับสรรเสริญว่า เป็นตัวอย่างที่ดีเลิศของนโยบายการรักษาสภาพอากาศ เป็นมาตรการที่มีนัยยะสำคัญต่อการรักษาป่าไม้ของโลก ช่วยขจัดก๊าซเรือนกระจกจากบรรยากาศโลก

แต่ประเทศกำลังไม่พอใจต่อมาตรการนี้ โดยเฉพาะมาเลเซียและอินโดนีเซีย ที่กล่าวว่า กฎหมายนี้ทำให้เศรษฐกิจของสองประเทศเกิดความเสี่ยง ทั้งสองประเทศเป็นผู้ผลิตน้ำมันปาล์ม 85% ของโลก และน้ำมันปาล์มเป็น 1 ใน 7 สินค้าโภคภัณฑ์ที่ระบุอยู่ในกฎหมาย EUDR

ความหมายของกฎหมาย EUDR

กฎหมายปราศจากการทำลายป่าของ EU หรือ EU Forestation-free Regulation (EUDR) คือการริเริ่มของ EU ที่ต้องการจำกัดการทำลายป่าที่เกิดขึ้นทั่วโลก อันเนื่องมาจากการทำอุตสาหกรรมป่าไม้ และการเพาะปลูกทางการเกษตร

กฎหมายฉบับนี้กำหนดไว้ว่า นับจากวันที่ 30 ธันวาคม 2024 “ผู้ประกอบการค้าปลีก” (operator) และ “ผู้ค้าผู้นำเข้า” (trader) ของ EU ต้องทำประเมินการนำเข้าสินค้าโภคภัณฑ์ ผู้ประกอบการที่นำสินค้าเข้ามาในตลาด EU ต้องตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานว่า สินค้านั้นไม่ได้ผลิตจากพื้นที่เพิ่งเกิดการทำลายป่าหลังจากปี 2020 เป็นต้นมา ส่วนผู้ค้าผู้นำเข้าต้องรับผิดชอบ ที่จะให้ข้อมูลเรื่องห่วงโซ่อุปทานแก่ผู้ประกอบการปลีก

ปัจจุบัน EU เป็นกลุ่มประเทศนำเข้าสินค้าโภคภัณฑ์รายใหญ่สุดของโลก คือ 50% ของกาแฟ และ 60% ของโกโก้ กฎหมาย EUDR ใช้บังคับต่อสินค้าโภคภัณฑ์ เช่น กาแฟ โกโก้ ถั่วเหลือง น้ำมันปาล์ม เนื้อและหนังวัว ไม้กับผลิตภัณฑ์ไม้ และยางพารา รวมทั้งผลิตภัณฑ์ที่พัฒนาจากสินค้าโภคภัณฑ์เหล่านี้ เช่น เครื่องหนัง ช็อกโกแลต ยางรถยนต์ และเฟอร์นิเจอร์

เสียงคัดค้านจากชาติกำลังพัฒนา

บทความของ ชื่อ Can Europe Save Forests Without Killing Jobs in Malaysia? กล่าวว่า มาเลเซียและอินโดนีเซียเป็นประเทศกำลังพัฒนา ที่แสดงความเห็นคัดค้านกฎหมาย EUDR มากที่สุด สองประเทศนี้ผลิตน้ำมันปาล์มรวมกัน 85% ของโลก และมองว่าประเทศเทคโนโลยีก้าวหน้า ออกกฎระเบียบการค้าระหว่างประเทศ โดยละเลยสิ่งที่เป็นความกังวลของประเทศกำลังพัฒนา

กรณีน้ำมันปาล์มเป็นตัวอย่างที่สะท้อนประเด็นความขัดแย้งที่สำคัญ ระหว่างประเทศร่ำรวยกับประเทศกำลังพัฒนา ในเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ ประเทศรายได้ต่ำและปานกลาง ถูกบังคับให้ต้องแบกรับภาระ และต้นทุนของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ ที่มีสาเหตุสำคัญที่สุดจากการกระทำของประเทศร่ำรวยของโลก

Nik Nazmi Nik Ahmad รัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมของมาเลเซีย กล่าวว่า…

“เราไม่ได้ตั้งข้อสงสัยเรื่องความจำเป็นในการต่อสู้กับการทำลายป่า แต่เป็นเรื่องไม่ยุติธรรม เมื่อประเทศที่ทำลายป่าของตัวเองมานานหลายศตวรรษ หรือมีส่วนในการทำลายป่าของเรา จะใช้อำนาจบังคับฝ่ายเดียวให้เรายอมรับเงื่อนไข”

เจ้าหน้าที่รัฐบาล ตัวแทนอุตสาหกรรม และเกษตรกรเองมองว่า กฎหมาย EUDR เป็นรูปแบบหนี่งของการกีดกันการค้า เพื่อปกป้องเกษตรกรของ EU ที่ปลูกพืชเมล็ดพืชน้ำมัน เช่นถั่วเหลือง นอกจากนี้ การปฏิบัติตามกม. EUDR เป็นเรื่องซับซ้อน และทำให้ผู้ประกอบการรายย่อยจำนวนมาก มีภาระทางค่าใช้จ่ายการดำเนินงานที่สูง องค์กร International Trade Center ของสหประชาชาติ ที่สนับสนุนประเทศยากจนให้มีฐานะเศรษฐกิจดีขึ้น จากการค้าโลก ก็เห็นว่า กฎหมาย EU จะทำให้เกษตรกรรายย่อยถูกกีดกันออกจากตลาด และไม่เป็นผลดีต่อสิ่งแวดล้อม เพราการทำลายป่ามีสาเหตุที่เกิดจากความยากจน

มาเลเซียกับปาล์มน้ำมัน

ผู้สื่อข่าว New York Times ได้สัมภาษณ์เกษตรกรสวนปาล์มในรัฐซาบาห์ มาเลเซีย ปรากฏว่า ไม่มีเกษตรกรคนไหนที่รู้เรื่องกฎหมาย EUDR เลย ดังนั้น จึงไม่มีเกษตรกรรายใดรู้ว่าผลิตผลของตัวเอง จะผิดกฎหมาย EU หรือไม่ หรือจะปฏิบัติตามกฎหมายอย่างไร เกษตรกรในรัฐซาบาห์คนหนึ่งบอกกับผู้สื่อข่าว New York Times ว่า ตัวเองปลูกสวนปาล์มมากว่า 50 ปีแล้ว โดยเปลี่ยนจากการปลูกต้นยางพารา ต้นปาล์มใช้แรงงานน้อยกว่า และเก็บเกี่ยวผลผลิตได้มากกว่า คือประมาณทุกสองสัปดาห์ และทำได้ตลอดปี ทำให้มีรายได้สม่ำเสมอ ส่วนบทความในเว็บไซต์ของ World Economic Forum กล่าวว่า ต้นปาล์มน้ำมันมีจุดกำเนิดจากแอฟริกาตะวันตก อังกฤษเป็นคนนำเข้ามาปลูกในมาเลเซีย และพวกดัตช์นำเข้ามาในอินโดนีเซีย ต้นปาล์มน้ำมันให้ดอกผลหลังจากปลูกมาแล้ว 30 เดือน และให้ดอกผลนาน 20-30 ปี เทียบพื้นที่เพาะปลูกเท่ากัน ต้นปาล์มให้น้ำมันมากกว่า 4-10 เท่า เมื่อเทียบกับพืชน้ำมันอื่นๆ น้ำมันปาล์มถูกนำมาใช้ทำผลิตภัณฑ์ต่างๆ เช่น ขนมบิสกิต ไอศครีม สบู่ เครื่องสำอาง และเชื้อเพลิงชีวภาพ

มาเลเซียและอินโดนีเซียผลิตน้ำมันปาล์มรวมกัน 90% ของโลก อินเดีย จีน อินโดนีเซีย และยุโรป เป็นตลาดผู้บริโภครายใหญ่ที่สุด ในมาเลเซียและอินโดนีเซีย มีเกษตรกร 4.5 ล้านรายทำอาชีพปลูกปาล์มน้ำมัน เกษตรกรรายย่อยของมาเลเซีย ที่มีที่ดินประมาณ 100 เอเคอร์ (250 ไร่) มีสัดส่วน 27% ของการผลิตปาล์มน้ำมันของทั้งหมด ในปี 2020 รัฐซาบาห์ของมาเลเซียผลิตปาล์มน้ำมัน 5 ล้านตัน หรือ 6% ของการผลิตในโลก

ปาล์มน้ำมันถูกเรียกว่าเป็น “สุดยอดพืชน้ำมัน” เพราะให้ผลตอบแทนมากกว่าพืชน้ำมันอื่นๆหลายเท่า แต่ประโยชน์ต่อสิ่งแวดล้อมของปาล์มน้ำมัน มีความหมายที่ว่า พื้นที่เพาะปลูกที่มีอยู่แล้ว ถูกเปลี่ยนให้ไปปลูกปาล์มน้ำมันแทน แต่มีเกษตรกรส่วนหนึ่งเผาพื้นที่ป่าใหม่ เป็นการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมหาศาล เพื่อนำพื้นที่มาปลูกปาล์มน้ำมัน องค์กร World Resources Institute ระบุว่า ระหว่างปี 2001-2022 มาเลเซียสูญเสียป่าเขตร้อนไป 1 ใน 5 ทำให้สัตว์หายากประสบภาวะใกล้สูญพันธุ์ ในปี 2004 กองทุนคุ้มครองสัตว์ป่า และบริษัทธุรกิจข้ามชาติ รวมตัวกันตั้งองค์กรเรียกว่า Roundtable on Sustainable Palm Oil เพื่อวางมาตรฐานทำให้อุตสาหกรรมน้ำมันปาล์ม มีความยั่งยืน แต่กลุ่ม EU เห็นว่า มาตรการแบบสมัครใจ จะต้องควบคู่กับมาตรการทางกฎหมาย

กฎหมาย EUDR จึงสะท้อนแนวคิดดังกล่าวของสหภาพยุโรป เพื่อเป็นหลักประกันว่า สินค้าที่วางขายในสมาชิก 27 ประเทศของ EU สามารถตรวจสอบย้อนหลังไปถึงแหล่งผลิต EUDR จึงกำหนดให้ผู้ผลิตน้ำมันปาล์ม กาแฟ โกโก้ การเลี้ยงวัว ถั่วเหลือง ยางพารา และผลิตภัณฑ์ไม้ สามารถระบุพื้นที่ได้ชัดเจน ในการเพาะปลูกและเลี่ยงสัตว์ อันจะเป็นการแสดงให้เห็นว่า สินค้าโภคภัณฑ์เหล่านี้ ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการทำลายป่า ดังนั้น ผู้ส่งออกจะต้องพิสูจน์ให้เห็นว่า ทุกห่วงโซ่อุปทานของสินค้าเหล่านี้ ล้วนปฏิบัติตามกฎหมาย EUDR
ยากที่จะแกะรอยถึงแหล่งกำเนิด

แต่มาเลเซียเห็นว่า สหภาพยุโรปไม่เข้าใจความซับซ้อนของอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์ม เกษตรกรรายย่อยขายปาล์มน้ำมันให้พ่อค้า พวกพ่อค้านำไปขายต่อให้คนกลาง ทำให้ปาล์มน้ำมันถูกนำมากองรวมกัน จากแหล่งที่มานับร้อยๆแห่ง การระบุแหล่งที่มาของปาล์มน้ำมันก็ซับซ้อน เพราะพ่อค้าไม่ต้องการจะบอกโรงงานสกัดน้ำมันปาล์มว่า ตัวเองซื้อปาล์มน้ำมันจากเกษตรกรรายไหน

แต่ฝ่ายบริหารของ EU ก็ประกาศว่า จะให้การสนับสนุนในเรื่องที่จะทำให้เกษตรกรรายย่อยได้มีการเตรียมตัวเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าว โดยจะมีเงินสนับสนุน 110 ล้านยูโร เกษตรกรที่มีที่ดินน้อยกว่า 10 เอเคอร์ (25 ไร่) สามารถใช้สมาร์ทโฟนถ่ายภาพแผ่นที่ของที่ดินเพาะปลูก โดยสะดวกที่จะสามารประสานกับระบบ GPS

แต่ทางการมาเลเซียเองยังเรียกร้องให้กลุ่ม EU ยอมรับระบบการออกใบรังรองแหล่งเพาะปลูกปาล์มน้ำมันของมาเลเซีย และขอร้อง EU ให้การยกเว้นทางกฎหมายแก่เกษตรกรรายย่อยที่ปลูกปาล์มน้ำมัน

เอกสารประกอบ
Can Europe Save Forests Without Killing Jobs in Malaysia? March 14, 2024, nytimes.com
EUDR – EU Deforestation-free Regulation, Global Traceability