ดร.สมประวิณ มันประเสริฐ

“Any participation, even in the smallest public function, is useful.”

— John Stuart Mill (1806-73) นักเศรษฐศาสตร์การเมือง และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแห่งสหราชอาณาจักร ในปี 2006 Dominique de Villepin นายกรัฐมนตรีฝรั่งเศสริเริ่มแผนปฏิรูปตลาดแรงงาน ‘First Employment Contract’ โดยอนุญาตให้นายจ้างเลื่อนการเสนอสัญญาจ้างตลอดชีพออกไปเป็นระยะเวลาสูงสุด 2 ปี แต่ลูกจ้างสามารถลาออกก่อนได้โดยไม่มีเงื่อนไขผูกพัน แผนปฏิรูปตลาดแรงงานส่งผลให้ทั้งสหภาพการค้าและตัวแทนแรงงานไม่พอใจจนออกมาชุมนุมประท้วง จนสุดท้ายประธานาธิบดี Jacques Chirac จึงได้ประกาศยกเลิกแผนปฏิรูปไปในที่สุด

แต่เมื่อเวลาผ่านไปเพียง 1 ปีที่นาย Nicholas Sarkozy ได้ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีฝรั่งเศสคนใหม่ เขาได้หยิบยกแผนปฏิรูปตลาดแรงงานกลับขึ้นมาอีกครั้ง แต่ด้วย ‘วิธีการที่แตกต่างกัน’ โดยได้เริ่มจาก ‘การพูดคุย’ กับสหภาพการค้าโดยอาศัยกรอบการเจรจาทางสังคม (Social Dialogue) ตั้งแต่ช่วงแรกของการเขียนแผน นอกจากนี้ Sarkozy ยังเสนอนโยบายฝึกทักษะให้กับแรงงานที่มีโอกาสจะได้รับผลกระทบจากการเลื่อนการเสนอสัญญาจ้างตลอดชีพออกไป เพื่อชดเชยให้กับลูกจ้างที่เสียประโยชน์จากการปฏิรูป และในที่สุด การปฏิรูปตลาดแรงงานของฝรั่งเศสจึงสัมฤทธิ์ผล¹

จากประสบการณ์ปฏิรูปนโยบายสาธารณะของประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) พบว่าการพูดคุยและชดเชยให้กับ ‘ผู้ที่เสียประโยชน์จากการปฏิรูป’ เป็นปัจจัยสำคัญที่เกื้อหนุนให้เกิดความสำเร็จ แม้สิ่งดังกล่าวอาจไม่สามารถป้องกันความขัดแย้งได้ทั้งหมด แต่อย่างน้อยก็จะสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทำให้ผู้ที่เสียประโยชน์มีแนวโน้มที่จะยินยอมให้เกิดการปฏิรูปมากขึ้น²

การพูดคุยและชดเชยให้กับผู้ที่เสียประโยชน์จากการปฏิรูปนโยบายสาธารณะเป็นโจทย์ที่ท้าทายสำหรับประเทศไทยที่มี ‘ความหลากหลาย’ ทั้งในแง่ของโครงสร้างเศรษฐกิจ โครงสร้างประชากร สังคมและวัฒนธรรม และ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ ของโอกาสทางเศรษฐกิจ

และเมื่อมองไปข้างหน้า ภูมิทัศน์ที่กำลังเปลี่ยนแปลงไปอาจยิ่งส่งผลต่อความหลากหลายและความเหลื่อมล้ำให้ทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น การปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจไทยให้สัมฤทธิ์ผลจึงต้องมีกลไกเชิงสถาบันที่เอื้อให้เกิดพูดคุยและชดเชยให้กับผู้ที่เสียประโยชน์เช่นกัน

เราเรียกกลไกดังกล่าวว่า ‘การปฏิรูปนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม’ (Participatory Policy Reform)

กลไกเชิงสถาบันเพื่อการปฏิรูปนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม

การปฏิรูปนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วมเปิดโอกาสให้คนในระบบเศรษฐกิจได้แลกเปลี่ยนความคาดหวังที่มีต่อนโยบายสาธารณะ รวมถึงข้อจำกัด และผลกระทบที่คาดว่าจะได้รับจากการประกาศใช้นโยบาย ช่วยให้เกิดการเจรจาต่อรองแบบกลุ่ม (Collective Bargaining) ที่เอื้อให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ต่อรองผลประโยชน์และต้นทุนจากการปฏิรูป จนนำไปสู่การตัดสินนโยบายร่วมกัน

ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา ประเทศสมาชิก OECD นำกรอบการปฏิรูปแบบมีส่วนร่วมมาใช้กับการออกแบบนโยบายสาธารณสุข นโยบายสิ่งแวดล้อม ไปจนถึงการวางผังเมือง โดยในช่วงแรก ประเทศสมาชิก OECD นำการปฏิรูปนโยบายสาธารณะมาใช้เป็นรายโครงการ ไม่ได้มีการวางกลไกเชิงสถาบันเพื่อรองรับการปฏิรูปในระยะยาว แต่ในระยะหลัง OECD ออกรายงานที่แนะนำให้ประเทศสมาชิกวางกลไกเชิงสถาบันเพื่อเปิดให้คนในระบบเศรษฐกิจมีส่วนร่วมกับการออกแบบนโยบายสาธารณะที่ทำได้จริงและยั่งยืน³

สิ่งดังกล่าวจะเอื้อให้ผู้ดำเนินนโยบายและประชาชนเรียนรู้และทดลองออกแบบและใช้นโยบายสาธารณะร่วมกัน จนนำไปสู่แนวนโยบายที่สะท้อนความต้องการและข้อจำกัดของคนในระบบเศรษฐกิจ การทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่องยังสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะและประชาชน ที่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของนโยบาย

โมเดลการปฏิรูปนโยบายสาธารณะอย่างมีส่วนร่วม

กลไกเชิงสถาบันสำหรับการปฏิรูปนโยบายสาธารณะมีองค์ประกอบสำคัญ 2 ประการ ได้แก่ 1. การสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจที่เป็นกลไกและแรงจูงใจให้ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะฟังเสียงของประชาชน 2. การใช้งานเทคโนโลยีสารสนเทศดิจิทัลเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร และตัดสินนโยบายสาธารณะร่วมกัน ตัวอย่างที่ดี คือ การประกาศใช้กฎหมาย Local Government Victoria Act ในรัฐวิคตอเรีย ประเทศออสเตรเลีย ในเดือนมีนาคม 2020 Local Government Victoria Act บังคับให้เขตการปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งในรัฐวิคตอเรียมีคณะทำงานร่วมระหว่างสมาชิกสภาท้องถิ่นและตัวแทนจากภาคประชาชน (Community Panel) เป็นผู้กำหนดวิสัยทัศน์และแผนการดำเนินนโยบายสาธารณะของท้องถิ่น โดยสภาท้องถิ่นมอบหมายผู้ให้บริการแพลตฟอร์มการดำเนินนโยบายสาธารณะแบบผสมระหว่างพื้นที่แบบ Offline และ Online เป็นผู้สุ่มเลือกคนในท้องถิ่นเข้ามาในคณะทำงาน (Civic Lottery) และประสานให้เกิดการทำงานร่วมกัน โดยมีเป้าหมายเพื่อยกร่างแผนการดำเนินนโยบายสาธารณะที่ชัดเจน แก้ปัญหาสาธารณะได้ตรงจุด และเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลและติดตามการวางแผนได้ตลอดกระบวนการ

รูปที่ 1 กรอบการปฏิรูปนโยบายสาธารณะอย่างมีส่วนร่วม

ที่มา OECD, Eight ways to institutionalise deliberative democracy

Local Government Victoria Act เป็นกลไกเชิงสถาบันที่เอื้อให้ผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นและประชาชนเรียนรู้ ทดลองออกแบบ และใช้นโยบายสาธารณะร่วมกัน ซึ่งนอกจากจะช่วยให้พวกเขาค้นพบแนวทางจัดสรรทรัพยากรสาธารณะที่เหมาะสมกับท้องถิ่นแล้ว ยังสร้างวัฒนธรรมการดำเนินนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วมให้กับทั้งผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นและประชาชน ที่จะเป็นแรงส่งสำหรับการปฏิรูปนโยบายสาธารณะในระดับที่สูงขึ้น จุดเด่นอีกประการหนึ่งของ Local Government Victoria Act คือ กฎหมายกำหนดเป้าหมาย (Goal) ขอบเขต (Scope) และผลที่คาดหวัง (Deliverables) ไว้อย่างชัดเจน เพื่อเป็นหลักเกณฑ์ให้ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นนำไปปรับใช้ ขณะเดียวกัน กฎหมายไม่ได้กำหนดรายละเอียดในส่วนของขั้นตอนและวิธีการมีส่วนร่วม ผู้ใช้จึงสามารถตีความให้สอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่นได้อย่างยืดหยุ่น

ต่อยอดพัฒนาการของกลไกเชิงสถาบัน สู่ข้อเสนอใหม่

ไทยมีพัฒนาการทางกฎหมายที่ ‘กำหนดสิทธิ’ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมกับการออกแบบนโยบายสาธารณะมากขึ้นใน 2 ระดับ คือ

1.ให้ผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน โดยพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546 มาตรา 69/1 กำหนดให้ฝ่ายบริหาร “[…] คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น การจัดทำงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง การตรวจสอบ การประเมินผลการปฏิบัติงาน และการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร”⁴ โดยประชาชนสามารถมีส่วนร่วมจาก ‘การเสนอปัญหา’ ผ่านการประชุมประชาคมท้องถิ่นเป็นหลัก⁵

2.ให้ประชาชนเสนอร่างกฎหมายท้องถิ่น โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 254 ระบุให้ “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อกันเพื่อเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น […]” โดยมีพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่กำหนดรูปแบบการเสนอและการพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่น

การกำหนดสิทธิให้ประชาชนมีส่วนร่วมกับการออกแบบนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะผ่านอำนาจนิติบัญญัติเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่ยังไม่เพียงพอ

เพราะจะต้องมีกลไกเชิงสถาบันที่ช่วยขับเคลื่อนการมีส่วนร่วมให้เกิดขึ้นได้อย่างเป็น ‘รูปธรรม’ และมีประสิทธิภาพ โดยจะต้องวางกลไกเชิงสถาบันดังนี้ 1.การมีกลไกเชิงสถาบันที่ระบุเป้าหมาย (Goals) ขอบเขต (Scope) และผลที่คาดหวัง (Deliverables) ในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดวิสัยทัศน์ ทิศทาง และการจัดสรรงบประมาณในการดำเนินนโยบายสาธารณะของฝ่ายบริหารในภาพกว้าง นอกเหนือไปจากการเสนอปัญหา 2.แม้ประชาชนจะมีสิทธิในการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น แต่ยังไม่มี ‘พื้นที่’ ในการสื่อสารระหว่างภาคประชาชนและผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นที่เป็น ‘การสื่อสารสองทางอย่างต่อเนื่อง ตลอดกระบวนการออกแบบนโยบาย’ ซึ่งจะทำให้ประชาชนและผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะเข้าใจถึงความคาดหวังที่มีต่อนโยบายสาธารณะ ตลอดจนบริบท ประสิทธิภาพ และประสิทธิผลของทางเลือกเชิงนโยบาย จนตกผลึกกลายเป็นร่างข้อบัญญัติที่ตอบโจทย์ที่สุด

ข้อเสนอที่พลิกการปฏิรูปนโยบายสาธารณะให้ทำได้จริงและยั่งยืน

1.พัฒนา พ.ร.บ. เทศบาล พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล และ พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด เพื่อให้สิทธิประชาชนในการร่วมกำหนดแผนพัฒนาท้องถิ่น โดยร่วมกำหนดวิสัยทัศน์ ลำดับความสำคัญของปัญหาสาธารณะ และจัดสรรงบประมาณ (นอกเหนือจากการเสนอปัญหา) โดยอาจพิจารณากำหนดกรอบการทำงานที่ประยุกต์จาก Local Government Victoria Act ทั้งนี้ อาจให้รัฐบาลกลาง ตัวแทนภาคธุรกิจ และภาควิชาการเป็นผู้วางมาตรฐาน และติดตามการดำเนินงานของผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นตามมาตรฐานดังกล่าว 2.ยกร่างพระราชบัญญัติฉบับใหม่ หรือพัฒนาพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ให้ครอบคลุมถึงการสร้างพื้นที่ในการสื่อสารและทำงานร่วมกันระหว่างภาคประชาชนและผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นในการเขียนข้อบัญญัติท้องถิ่น ตั้งแต่การริเริ่ม แลกเปลี่ยนความเห็น ปรับปรุง จนกระทั่งเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น 3.ให้มีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ภาคเอกชนหรือหน่วยงานที่ไม่แสวงหากำไรเพื่อพัฒนาแพลตฟอร์มดิจิทัลสำหรับการออกแบบนโยบายสาธารณะ เนื่องจากการสื่อสารระหว่างภาคประชาชนและผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นยังมีข้อจำกัดจากต้นทุนการเดินทาง และค่าเสียเวลา ที่ภาคประชาชนอาจมองว่าไม่คุ้มค่าที่จะมีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบายสาธารณะ แพลตฟอร์มดิจิทัลจะช่วยเพิ่มการเข้าถึงและลดต้นทุนในการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและร่วมตัดสินนโยบายสาธารณะ โดยอาจถอดบทเรียนจากประสบการณ์ของประเทศสมาชิก OECD ในทวีปยุโรปที่มอบหมายให้ภาคเอกชน ซึ่งมีเทคโนโลยีและองค์ความรู้ในการสร้างแพลตฟอร์มดิจิทัล เช่น Decidim (สเปน) Missions Publiques (ฝรั่งเศส) หรือ Nexus Institute (เยอรมนี) สำหรับไทย กรุงเทพมหานครมีแพลตฟอร์มบริหารจัดการปัญหาเมือง ซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชนแจ้งปัญหากับผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะ และติดตามความก้าวหน้าของการแก้ปัญหา ช่องทางดังกล่าวเป็นจุดเริ่มต้นที่สามารถต่อยอดไปสู่แพลตฟอร์มดิจิทัลสำหรับการออกแบบนโยบายสาธารณะ เป็นช่องทางให้ประชาชนเสนอโครงการ รับฟังความคิดเห็นของประชาชน ลงคะแนนเสียง ไปจนถึงการมอบหมายและติดตามผลสัมฤทธิ์ของโครงการสาธารณะ

… ในปัจจุบัน Social Dialogue ในฝรั่งเศสยังคงเป็นกลไกสำคัญสำหรับการสื่อสารและหาข้อตกลงร่วมกันระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะ ประชาสังคม และตัวแทนจากภาคธุรกิจ กลไกเชิงสถาบันเพื่อการปฏิรูปอย่างมี ‘ส่วนร่วม’ จะช่วยพลิกการปฏิรูปนโยบายสาธารณะให้เกิดขึ้นได้อย่าง ‘ยั่งยืน’

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารไทยพาณิชย์

อ้างอิง
1 หนังสือเรื่อง Reform Capacity
2
3
4
5 หน้า 215