random xúc xắc

ThaiPublica > ประเด็นร้อน > พลิกเกมเศรษฐกิจ กับ 10 แนวคิดนักเศรษฐศาสตร์ > พลิกโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ด้วยนโยบายการพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจ (Mission Oriented Policy)

พลิกโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ด้วยนโยบายการพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจ (Mission Oriented Policy)

27 มกราคม 2024

แบ๊งค์ งามอรุณโชติ

เมื่อโลกไม่แน่นอน ยุทธศาสตร์ยิ่งต้องแน่นอน

โลกหลังปี 2007 เต็มไปด้วยความไม่แน่นอน ในด้านเศรษฐกิจ เกิดวิกฤติการเงินสหรัฐอเมริกา (2007–2010) วิกฤติหนี้ภาครัฐในยุโรป (2009–2019) วิกฤติละตินอเมริกาเช่น เวเนซุเอลา (2012–ปัจจุบัน) และบราซิล (2014–2017) และวิกฤติอสังหาริมทรัพย์จีน (2022–ปัจจุบัน) ในด้านโรคระบาด เกิดวิกฤติโควิด-19 (2020–ปัจจุบัน) ในด้านการเมืองระหว่างประเทศ สงครามยูเครน-รัสเซีย (2014–ปัจจุบัน) ความตึงเครียดระหว่างจีน-สหรัฐอเมริกาและจีน-ไต้หวันยังคงขยายตัว และดูเหมือนว่ารายการบันทึกวิกฤติจะยังคงเดินหน้าต่อไม่รู้จบ ในด้านเทคโนโลยี โลกกำลังเข้าสู่จุดเปลี่ยนสำคัญของวงจรเทคโนโลยีระยะยาว ตัวอย่างเช่น อุตสาหกรรมยานยนต์กำลังปรับตัวออกจากเครื่องยนต์สันดาปไปสู่เทคโนโลยีไฟฟ้า เซลล์เชื้อเพลิง หรือไฮโดรเจน และบริษัทขนาดใหญ่ในโลกระดมทุนแข่งขันกันสร้างระบบปัญญาประดิษฐ์ ซึ่งใช้งานได้ครอบคลุมทั้งภาษา ภาพ และภาพเคลื่อนไหว เป็นต้น ผู้ชนะในการพัฒนาเทคโนโลยีของแต่ละอุตสาหกรรมในจังหวะนี้ จะมีบทบาทนำไปอีกหลายสิบปี จึงมีความสำคัญระดับคอขาดบาดตาย แต่ก็ยังไม่ปรากฏชัดว่าเทคโนโลยีใดและใครจะเป็นผู้ชนะ

ความไม่แน่นอนเหล่านี้จะมากระทบเราอย่างแน่นอน นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาและนักนโยบายจึงพยายามคิด “วิธีทำนโยบายแบบใหม่” มารับมือ หนึ่งในข้อเสนอที่น่าสนใจเป็นของ มาริอานา มัซซุกาโต (Mariana Mazzucato) ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์นวัตกรรมและคุณค่าสาธารณะ ประจำ University College London (UCL) เราอาจสรุปกระบวนท่าของมัซซุกาโตได้ว่า…

“เมื่อโลกไม่แน่นอน ยุทธศาสตร์ยิ่งต้องแน่นอน” ด้วยการทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจ (Mission-oriented policy)

การทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจมีลักษณะอย่างไร? มัซซุกาโตเสนอให้เราพิจารณาความไม่แน่นอนในโลกทุกวันนี้ในฐานะความท้าทาย (Challenges) และแปลงความท้าทายเหล่านี้เป็น “พันธกิจ” (Mission) ที่น่าดึงดูดใจ โดยต้องท้าทาย (Ambitious), ต้องใช้ความร่วมมือหลายสาขาช่วยกันจึงบรรลุผล (Cross-sectoral), เป็นรูปธรรม (Concrete), มีกรอบเวลาชัดเจน (Time-bound) และสามารถทดลองและเรียนรู้จากล่างขึ้นบนได้อย่างเป็นระบบ (Bottom-up learning)

การกำหนดพันธกิจชัดทำให้ฝ่ายต่าง ๆ รู้ว่าตนเองกำลังมุ่งไปไหนและเพื่ออะไร ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญมากเพราะเส้นทางการพัฒนานั้นเป็นไปได้หลายพันรูปแบบ แต่หากเรามีพันธกิจร่วมกัน การพัฒนาอุตสาหกรรมทั้งหมดก็จะร่วมกันทุ่มเททรัพยากรอย่างเข้มข้นไปกับประเด็นที่คมชัด เพิ่มโอกาสประสบความสำเร็จมากกว่ากรณีที่ใช้ทรัพยากรอย่างกระจัดกระจาย

ภาพที่ 1: การเชื่อมโยงระหว่างความท้าทายสำคัญ (Grand challenges) พันธกิจ (Mission) ภาคอุตสาหกรรมและสังคมที่เกี่ยวข้อง (Sectors) และโครงการมุ่งสู่พันธกิจ (Mission projects)

ที่มา: Mariana Mazzucato (2020)

พันธกิจและอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องควรถูกเชื่อมต่อไปกับการกำหนดโครงการ (Mission projects) เครื่องมือ และกลไกขับเคลื่อนที่ชัดเจน (ภาพที่ 1) ประเทศที่สามารถกำหนดและขับเคลื่อนการพัฒนาเช่นนี้ได้ ไม่เพียงสามารถเอาชนะความท้าทายใหญ่ของประเทศ แต่ยังสามารถสร้างความร่วมแรงร่วมใจทางสังคม สร้างงานและการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสร้างสรรค์นวัตกรรมใหม่ได้พร้อมกัน บทความนี้จะลองยกตัวอย่างการทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป เพื่อตอบสนองต่อความท้าทายด้านสภาพภูมิอากาศ เพื่อมาถอดบทเรียนและทำให้ข้อเสนอของมัซซุกาโตมีความชัดเจนยิ่งขึ้น

เฟ้นหาความท้าทายที่สำคัญและนำมากำหนดพันธกิจ:

ตัวอย่าง EU Green New Deal และ US Inflation Reduction Act

มัซซุกาโตยกตัวอย่างนโยบายการพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจในอดีตอย่าง “พันธกิจส่งมนุษย์ไปดวงจันทร์ (Moon mission)” ของจอห์น เอฟ เคนเนดี (John F. Kennedy) ซึ่งตอบสนองต่อความไม่แน่นอนทางการเมืองระหว่างประเทศ ในการแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกาและสหภาพโซเวียต กระนั้นก็ตาม ผลกระทบที่เกิดขึ้นเป็นมากกว่าแค่เรื่องการเมือง แต่รวมถึงความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์และเศรษฐกิจด้วย และหากไม่เป็นการกล่าวเกินเลยไป ความสำเร็จของโครงการได้สร้างจินตนาการใหม่ของคนในชาติร่วมกันว่า สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแห่งความเป็นไปได้

ปัจจุบันประเทศต่าง ๆ กำลังเฟ้นหาความท้าทายและเป้าหมายที่ยิ่งใหญ่ระดับเดียวกันนี้ น่าสนใจมากที่ทั้งสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาต่างก็เลือก “ปัญหาโลกร้อน” เป็นความท้าทายหลัก และตั้งพันธกิจขับเคลื่อน การปรับตัวเข้าสู่เศรษฐกิจสีเขียว (Green transformation) ในฐานะทางออกและหัวใจของการพัฒนาอุตสาหกรรมระยะสิบปีหลังจากนี้

อัวร์ซูลา ฟ็อน แดร์ ไลเอิน (Ursula von der Leyen) ประธานคณะกรรมาธิการยุโรป ประกาศนโยบาย EU Green New Deal และตั้งพันธกิจลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของยุโรปให้อยู่ในระดับเทียบเท่ากับที่ดูดซับได้ภายในปี 2050 เธอประกาศว่าพันธกิจนี้ “เทียบได้กับการเหยียบดวงจันทร์ของสหภาพยุโรป” ต่อมาได้ออกมาตรการ Sustainable Europe Investment Plan กรอบการลงทุน 1 ล้านล้านยูโรหรือราว 38 ล้านล้านบาทสำหรับขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง

ในกรณีสหรัฐอเมริกา อเล็กซานเดรีย โอกาซิโอ-กอร์เตส (Alexandria Ocasio-Cortez) และเอ็ด มาร์กี (Ed Markey) จากพรรคเดโมแครตเป็นผู้นำการเคลื่อนไหวในรัฐสภา พวกเขาเสนอให้สหรัฐอเมริกาลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและมีแผนลงทุนเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลงชัดเจนภายใน 10 ปี ต่อมารัฐบาล โจ ไบเดน (Joe Biden) ได้ผลักดันกฎหมาย Inflation Reduction Act (ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกโดยย่อว่า IRA) ซึ่งกำหนดกรอบการลงทุนเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมสีเขียวเอาไว้ราว 400,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐหรือ 14 ล้านล้านบาท ทั้ง EU Green New Deal และ IRA มีจุดร่วมสำคัญคือ การตั้งเป้าแก้ปัญหาโลกร้อนไปพร้อมกับการสร้างเทคโนโลยีใหม่ (ในโลกที่เทคโนโลยีกำลังเปลี่ยนผ่าน), สร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ (ในขณะที่โลกกำลังผันผวน) และสร้างงานให้แก่คนในประเทศ

รัฐมีบทบาทเชิงรุกและร่วมมือกับภาคเอกชน-ประชาสังคมให้บรรลุเป้าหมาย

ใน EU Green New Deal สหภาพยุโรปเป็นผู้ออกงบประมาณราวครึ่งหนึ่งของแผน, รัฐบาลประเทศสมาชิกลงทุน 11.4%, ส่วนภาคเอกชนจะร่วมลงทุน 28% โดยธนาคารเพื่อการลงทุนแห่งสหภาพยุโรป (European Investment Bank: EIB) เป็นผู้สนับสนุนเงินกู้ และอีกราว 10% มาจากกองทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านอย่างยุติธรรม (Just Transition Mechanism fund) ในกรณีของ IRA งบประมาณราว 55% ถูกนำไปใช้เพื่อเป็นแรงจูงใจทางภาษีสำหรับบริษัท, 11% เป็นแรงจูงใจทางภาษีสำหรับผู้บริโภค, 21% เป็นเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Grants) และ 10.2% เป็นวงเงินกู้เพื่อให้ภาคเอกชนลงทุนในพลังงานสะอาด ปรับตัวลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และสร้างงานในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง

จากทั้งสองกรณี รัฐและภาคสาธารณะมีบทบาทเชิงรุกสูงมาก “แต่ไม่ฉายเดี่ยว” รัฐต้องทำงานกับภาคเอกชนและภาคประชาสังคม โดยเฉพาะผู้เสียประโยชน์จากนโยบาย ตัวอย่างที่สำคัญ คือ การดึงผู้ประกอบการและแรงงานที่ได้รับผลลบจากการเปลี่ยนไปใช้พลังงานสะอาด ให้เข้ามาร่วมคิดถึงการเปลี่ยนผ่านพลังงานให้ราบรื่นและเป็นธรรม1

เมื่อรัฐมีแผนลงทุนชัดเจน มีการรับฟัง และส่งเสริมการมีส่วนร่วมก็จะทำให้เอกชนมั่นใจและลงทุนเพิ่มขึ้นไปพร้อมกับรัฐ (Crowding in effects) อย่างกรณี IRA ภาคเอกชนต่างประกาศร่วมลงทุนไปพร้อมกับรัฐเป็นมูลค่าถึง 3.85 ล้านล้านบาทเพียงหนึ่งปีหลังบังคับใช้ และมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในปีถัด ๆ ไป

การสร้างเทคโนโลยีใหม่ บริษัทที่มีศักยภาพ และงานที่ดี คือหัวใจสำคัญ

ในเมื่อรัฐต้องเข้าไปสนับสนุนภาคเอกชนและประชาสังคมให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนา คำถามคือ หัวใจของการส่งเสริมอยู่ที่ไหน? นโยบายมุ่งเน้นพันธกิจนี้มีหัวใจสามดวง

หัวใจดวงแรกคือ การสร้างเทคโนโลยีใหม่ ซึ่งช่วยให้เราบรรลุพันธกิจหลักและส่งเสริมให้เศรษฐกิจเติบโตได้ในระยะยาว IRA มีการให้เครดิตภาษี (Tax credit )2 สำหรับการผลิตและพัฒนาเทคโนโลยีกักเก็บคาร์บอน (Carbon capture sequestration: CCS) ซึ่งเปลี่ยนคาร์บอนจากสถานะก๊าซให้กลายเป็นของแข็งหรือเหลว และนำมาเก็บไว้ในแหล่งตามธรรมชาติ เช่น ใต้มหาสมุทร หรือชั้นหิน ฟังดูยากใช่ไหมครับ? รัฐบาลจึงพยายามจูงใจให้เอกชนลงทุนแก้โจทย์ยากนี้ผ่านเครดิตภาษีราว 2,800 บาทต่อตันคาร์บอน เป็นระยะเวลาต่อเนื่อง 12 ปี เม็ดเงินรวมอย่างน้อย 1 แสนล้านบาท3 ซึ่งนี่เป็นเพียงหนึ่งในหลายเทคโนโลยีเป้าหมายภายใต้ IRA

หัวใจดวงที่สองคือ การสร้างบริษัทที่มีศักยภาพสูงในวันที่รัฐถอนการสนับสนุนไปแล้ว ซึ่งทำให้การพัฒนามีความยั่งยืน มาตรการพัฒนาแบบมุ่งเป้าต้องมีกรอบเวลาชัดเจนว่ารัฐจะลดบทบาทลงและเอกชนต้องแข็งแรงด้วยตนเองภายในกี่ปี ในกรณี IRA และ EU Green New Deal กำหนดกรอบไว้ 10-30 ปี หรือกรณีบริษัทที่ทำเทคโนโลยี CCS ต้องทำได้ดีภายใน 12 ปี เป็นต้น การกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดโครงการที่ชัดเจนนี้จะกระตุ้นให้เอกชนต้องเรียนรู้อย่างรวดเร็วและไม่หวังพึ่งพิงรัฐไปตลอด การกระตุ้นอีกชั้นหนึ่งคือการแบ่งระยะโครงการ (Phasing) และตัดการช่วยเหลือบริษัทที่พัฒนาตัวเองได้ช้าออกในแต่ละระยะ ซึ่งจะทำให้เกิดการแข่งขันกันพัฒนาภายในหมู่ผู้รับประโยชน์ เป็นต้น

หัวใจดวงที่สามคือ การสร้างงานที่ดี ซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำและทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างยั่งยืนและมีส่วนร่วม
IRA กำหนดเป้าหมายสร้างงานที่มีรายได้ดีเป็นเกณฑ์หลักในการประเมินความสำเร็จ ทั้งนี้ เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาใหญ่สองประการที่อาจเกิดขึ้น ได้แก่ ปัญหาการเติบโตที่ไม่สร้างงาน (Jobless growth) เพราะเอกชนนำระบบอัตโนมัติมาทำงานแทนคน และปัญหางานสองขั้ว (Job polarization) ที่งานระดับกลางหายไป เหลือแต่งานค่าจ้างต่ำหรือสูงไปเลย ซึ่งจะสร้างความเหลื่อมล้ำและความขัดแย้งในสังคมมาก

หลังจากบังคับใช้ พบว่าสร้างงานไปแล้วราว 170,000 ตำแหน่งในอุตสาหกรรมพลังงานสะอาด และคาดว่าเมื่อสิ้นสุดระยะเวลานโยบาย 10 ปีจะสร้างงานได้ราว 9 ล้านตำแหน่ง และงานเหล่านี้ควรเป็นงานรายได้ดีเพียงพอสำหรับคุณภาพชีวิตแบบชนชั้นกลางได้

ยุทธศาสตร์เชิงพื้นที่: ส่งเสริมกิจกรรมในประเทศ และกระจายการพัฒนา

“เทคโนโลยีใหม่ บริษัทที่เก่ง และงานที่ดี สามสิ่งนี้ต้องอยู่ในสหรัฐอเมริกา” นี่คือสาระสำคัญหลักที่ส่งสัญญาณชัดเจนมากจากทำเนียบขาว

IRA ยังมีมาตรการส่งเสริมห่วงโซ่มูลค่าภายในประเทศ โดยให้เครดิตภาษีพิเศษสูงสุด 10% ของเครดิตภาษีที่ได้รับตามกฎหมาย แก่บริษัทซึ่งใช้ปัจจัยการผลิตภายในสหรัฐอเมริกา (Bonus tax credit for domestic content provisions) ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำ4

นอกจากนี้ IRA ยังกำหนดให้ศูนย์กลางการลงทุนตามแผน ต้องคำนึงถึง “พื้นที่เสียเปรียบจากการพัฒนาและรายได้น้อย” โดยการลงทุนในพื้นที่เหล่านั้นจะได้รับเครดิตภาษีพิเศษเพิ่มเติมอีกราว 10-20% จากรายงานศึกษาผลกระทบหลังกฎหมาย IRA มีผลบังคับใช้ของ US Department of the Treasury พบว่า
    1. เงินลงทุนพลังงานสะอาดในพื้นที่เป้าหมายเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
    2. เงินลงทุนด้านพลังงานสะอาดกว่า 81% ไปสู่พื้นที่ซึ่งประชากรมีรายได้ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ
    3. เงินลงทุน 70% เกิดในพื้นที่ซึ่งมีการจ้างงานต่ำกว่าค่าเฉลี่ยประเทศ
    4. เงินลงทุนราว 86% เกิดขึ้นในพื้นที่ซึ่งประชาชนเรียนจบระดับอุดมศึกษาน้อยกว่าค่าเฉลี่ยประเทศ
ข้อมูลเหล่านี้สะท้อนว่า ยุทธศาสตร์กระจายการพัฒนาของ IRA สามารถจูงใจให้เกิดการลงทุนในประเทศและพื้นที่ซึ่งขาดโอกาสได้ดี

การออกแบบกลไกขับเคลื่อนที่ดี (Good mechanism design)

การมีหลักการที่ดีและงบประมาณสูง ไม่เพียงพอจะทำให้ Mission ประสบความสำเร็จโดยอัตโนมัติ มัซซุกาโตเน้นย้ำว่า จะต้องมีกลไกดำเนินงานที่ดีด้วยจึงจะบรรลุเป้าหมายได้ แล้วกลไกที่ดีประกอบไปด้วยอะไรบ้าง?

ข้อแรก การกำหนดสาขาเศรษฐกิจ โครงการย่อย และเครื่องมือทางนโยบายให้ชัดเจน เช่น กรณี IRA สัมพันธ์กับภาคอุตสาหกรรมทั้งยานยนต์ พลังงาน ก่อสร้าง ฯลฯ และเพียงปีแรกก็มีโครงการถูกสร้างขึ้นอย่างน้อย 34 โครงการ และรอดำเนินการอีกราว 270 โครงการในปี ค.ศ. 2024-25 โดยมีรายละเอียดที่ออกแบบไว้ชัดว่าต้องการทำอะไรและตอบโจทย์พันธกิจอย่างไร รวมถึงมีกลไกให้แต่ละโครงการได้ทดลองและเรียนรู้ซึ่งกันและกัน

ข้อสอง การเชื่อมโยงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เข้ามาร่วมรับผิดรับชอบ แต่ละ Mission จะมีหน่วยงานเกี่ยวข้องจำนวนมาก อาทิ หน่วยงานรัฐบาลกลางอย่างน้อย 18 แห่งต้องทำงานร่วมกันภายใต้ IRA การทำงานแยกส่วนจะมีปัญหามาก จึงต้องเชื่อมหน่วยงานกับแผน (เชื่อมแนวตั้ง) และเชื่อมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ทำงานร่วมกันได้อย่างเป็นระบบ (เชื่อมแนวนอน) การเชื่อมต่อจะต้องลึกซึ้งไปถึงระดับ “การร่วมรับผิดรับชอบ” (Accountability) ซึ่งหมายถึง การผูกโยงแรงจูงใจทั้งฝั่งความรับผิด (หากทำพลาด) และการรับชอบ (หากสำเร็จ) ของหน่วยงานต่าง ๆ

ถึงแม้ว่าทุกคนจะรู้ว่าการเชื่อมต่อเป็นสิ่งสำคัญ แต่ในทางปฏิบัติแล้วมักล้มเหลว สหรัฐอเมริกาพยายามแก้ปัญหานี้โดยตั้งตัวแทนประธานาธิบดีมาเป็นคนกลางประสานงาน จอห์น โพเดสตา (John Podesta) ที่ปรึกษาอาวุโสด้านนวัตกรรมพลังงานสะอาดของประธานาธิบดีไบเดน เป็นผู้ควบคุมภาพรวมทั้งหมดใน IRA ภายใต้การสนับสนุนอย่างเต็มที่ของประธานาธิบดี

ข้อสาม การใส่ทรัพยากรลงมาสนับสนุนอย่าง “ได้สัดส่วนกับเป้าหมาย” ในกรณีของสหรัฐอเมริกาและยุโรป กำหนดเป้าหมายการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจสีเขียวเอาไว้สูงมาก และตั้งงบประมาณลงทุนสูงถึง 14-38 ล้านล้านบาท การกำหนดเป้าหมายที่ใหญ่แต่งบประมาณน้อยจนไม่ได้สัดส่วน จะเป็นสัญญาณลบที่ลดทอนความเชื่อมั่นภาคเอกชนและไม่สามารถสร้างแนวร่วมได้จริง

ข้อสี่ การประเมินผลที่ชัดเจน ตลอดจนการวางแผนล่วงหน้าเพื่อรับความเสี่ยงและความสำเร็จ การขับเคลื่อนนโยบายใดใดต้องมีการประเมินผลอย่างใกล้ชิด เพื่อให้ทราบว่าควรปรับแผนอย่างไรให้สอดคล้องกับสถานการณ์จริง ตัวอย่างที่ชัดเจนของ IRA คือ ภายหลังจากดำเนินการได้ 1 ปีทางทำเนียบขาวต้องออกรายงานต่อสาธารณะถึงความคืบหน้าและผลกระทบของกฎหมาย รวมถึงยังมีภาคเอกชน ประชาสังคมจำนวนมากประเมิน IRA อย่างอิสระเปิดเผย ทำให้โครงการถูกตรวจสอบปรับปรุงอย่างทันท่วงที

นอกจากนี้ รัฐยังควรต้องบริหารความเสี่ยงด้วย มัซซุกาโตเสนอให้มองการบริหารความเสี่ยงแบบโครงการอะพอลโล (Apollo) ของสหรัฐอเมริกาที่ส่งจรวดไปดวงจันทร์ เราจะพบว่าเทคโนโลยีหลายอย่างของโครงการสามารถนำมาประยุกต์ใช้บนโลกได้ เช่น การสื่อสารทางไกล กระบวนการรักษาคุณภาพอาหารแบบฟรีซดราย เป็นต้น กระบวนท่าบริหารความเสี่ยงแบบนี้คือ การออกแบบโครงการให้ถึงแม้ว่าเป้าหมายสุดท้ายจะล้มเหลว (เช่น ต่อให้ไปไม่ถึงดวงจันทร์) เราก็ยังคงมีเทคโนโลยีหรือความสำเร็จระหว่างทางไว้ใช้ประโยชน์อยู่ดี

สิ่งที่มัซซุกาโตเสนอและน่าสนใจมากไปกว่านั้นคือ รัฐควรมีแผนการที่ชัดเจนในการกระจายดอกผลจากความสำเร็จให้แก่สังคม ตรงนี้ต้องเน้นย้ำว่า การทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจจนประสบความสำเร็จล้วนแล้วแต่มีเอกชนที่ได้รับประโยชน์จากทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้น รัฐจึงชอบธรรมที่จะดึงผลประโยชน์บางส่วนคืนให้แก่สังคม เช่น รัฐร่วมถือสิทธิประโยชน์ในทรัพย์สินทางปัญญาที่รัฐส่งเสริม ไปจนถึงการกำหนดเงื่อนไขการสร้างงานที่ดีให้แก่แรงงาน เป็นต้น

บทส่งท้าย: ข้อริเริ่มของประเทศไทย

เราเห็นการทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจมากยิ่งขึ้นในสหรัฐอเมริกาและยุโรป คำถามใหญ่คือหากไทยจะริเริ่มของตนเองบ้างต้องทำอย่างไร? ผมมีข้อเสนอเบื้องต้นดังนี้

ข้อแรก เริ่มจากความท้าทายและพันธกิจที่เรามีความสนใจหรือพื้นฐานที่ดีอยู่แล้ว เช่น ประเทศไทยให้คำมั่นสัญญาต่อประชาคมโลกว่าจะบรรลุการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี ค.ศ. 2065 การจะทำคำมั่นสัญญานี้ให้เป็นจริงต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้ใช้เทคโนโลยีและแหล่งพลังงานสะอาดในทุกภาคส่วน (Green transformation) เช่นเดียวกับตัวอย่างในสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปที่นำเสนอไป

ประเทศไทยยังสามารถเลือกพันธกิจอื่นได้อีก เช่น การเปลี่ยนผ่านด้านดิจิทัลของประเทศ (Digital transformation) ซึ่งจะทำให้เกิดการขับเคลื่อนปรับตัวในหลายสาขาการผลิตเช่น การเกษตร สินค้าอิเล็กทรอนิกส์ ประสิทธิภาพการทำงานของระบบราชการและเอกชน ฯลฯ ซึ่งถือเป็นการยกระดับหลายสาขาการผลิตและบริการสำคัญของไทยไปพร้อมกัน

ข้อสอง ไทยไม่สามารถลอกเลียนมาตรการของต่างประเทศได้ทั้งหมด (เราเรียนกระบวนท่าทำนโยบาย ไม่ใช่ลอกเนื้อหา) เราต้องหาเอกลักษณ์และจุดแข็งของตนเองให้เจอ หลังจากนั้นขับเคลื่อนให้พันธกิจเชื่อมโยงไปสู่ระดับโครงการอย่างเป็นระบบ สามารถตั้งงบประมาณผูกพันอย่างได้สัดส่วน, ประเมินความคืบหน้า และคำนึงถึงการบริหารความเสี่ยงและความสำเร็จได้ชัดเจน รวมถึงเรียนรู้จากความสำเร็จและล้มเหลวของโครงการ

ข้อสาม เนื่องจากการขับเคลื่อนนโยบายแบบมุ่งพันธกิจขนาดใหญ่ (ระดับ IRA และ Green New Deal) ไม่ใช่กระบวนการที่คุ้นชินของไทย รัฐอาจตั้งทีมทำงานเร็วขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี เพื่อทบทวนมาตรการและสร้างทางเลือกนโยบายมานำเสนอ ตรงนี้ขอเน้นย้ำว่า รัฐบาลไม่ควรตั้งกรรมการขนาดใหญ่เทอะทะหรือเน้นประชุม!!! แต่จัดให้มีทีมงานขนาดเล็กแต่เก่งกาจ ทำงานเต็มเวลาด้วยความรวดเร็วต่างหาก

ข้อสี่ การขับเคลื่อนนโยบายแบบมุ่งพันธกิจด้วยกฎหมายแบบ IRA อาจล่าช้าหรือไม่คุ้นชินในไทย ทางเลือกอีกแบบคือ นายกรัฐมนตรีกำหนดพันธกิจโดยมีกลไกรับฟังประชาชนอย่างรอบคอบ และมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบ (Mission owner) โดยใช้แผนงบบูรณาการเป็นกลไกขับเคลื่อนให้เกิดโครงการสำคัญ และหากขาดเครื่องมือทางนโยบายใดก็ให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีสนับสนุนอย่างเต็มที่ แต่ในระยะยาวแล้ว ก็ควรศึกษาถึงความเป็นไปได้ในการออกพระราชบัญญัติลักษณะเดียวกับ IRA ออกมา5

ข้อห้า การพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจมักคำนึงถึงการสร้างขีดความสามารถเทคโนโลยีใหม่ ดังนั้น รัฐควรให้ความสำคัญกับการเพิ่มงบประมาณส่งเสริมงานวิจัย และควรใช้กลไกขับเคลื่อนนโยบายที่มีอยู่แล้วให้เต็มศักยภาพ เช่น สภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ (Policy Council) และตัวสำนักงานสภานโยบายฯ (NXPO) ไปสู่หน่วยจัดการงบประมาณ (TSRI), หน่วยบริหารจัดการทุนวิจัย (PMUs), สถาบันวิจัยต่าง ๆ จนกระทั่งถึงการนำไปใช้โดยภาคเอกชนและประชาสังคมตามลำดับ

หลายท่านอาจจะยังมีคำถามว่า “ประเทศไทยพร้อมแค่ไหนที่จะทำนโยบายพัฒนาแบบมุ่งเน้นพันธกิจ ซึ่งเรียกร้องทรัพยากรมหาศาลและความร่วมมือระดับชาติ” เราจะเสี่ยงเกินไปหรือไม่ที่จะทำนโยบายท้าทายระดับนี้?

ผมคิดว่าเราควรต้องพลิกคำถามนี้เสียใหม่… เศรษฐกิจไทยวันนี้ชะลอตัวลงเรื่อย ๆ จากที่เคยวิ่งเร็วมากกว่า 7% ต่อปีในช่วงทศวรรษที่ 1980 และลดลงมาอยู่ที่ต่ำกว่า 3% ในช่วงทศวรรษหลัง อุตสาหกรรมที่เราเป็นผู้นำ อาทิ ยานยนต์และอิเล็กทรอนิกส์ กำลังถูกเทคโนโลยีใหม่ท้าทาย การศึกษาไทยมีผลสัมฤทธิ์ลดลงเรื่อย ๆ และการจ้างงานที่เปราะบางหรือรายได้น้อยยังมีมากกว่า 50% ของตำแหน่งงานทั้งหมด… ปัจจัยเหล่านี้ชี้ตรงกันว่า “ประเทศไทยเสี่ยงอยู่แล้ว และการอยู่เฉยรีรอในสถานการณ์เช่นนี้ทำให้ความเสี่ยงสูงขึ้นไปอีก”

เราจำเป็นต้องปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งใหญ่แน่นอน!!! คำถามที่ถูกต้องคือ “จะทำอย่างไร” มากกว่าและ Mission-oriented policy คือคำตอบที่พยายามนำเสนอในบทความชิ้นนี้

อ่านต่อ…พลิกแพลงใช้ Supply-Side Policy เพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี

หมายเหตุ:

1 Just transition mechanism และยังมีโครงการอื่นเช่น VOICES และ CIMULACT เป็นต้น
2 มาตรการเครดิตภาษีหลักของ IRA ประกอบไปด้วยมาตรการเครดิตภาษีสำหรับเงินลงทุน(Investment tax credit: ITC) และมาตรการเครดิตภาษีสำหรับการผลิต (Production tax credit:PTC)
3 ในกรณีที่เครดิตภาษีสูงกว่าภาระภาษีในปีนั้น เอกชนสามารถที่จะเลือกรับเงินสด (Direct pay option) ในส่วนที่เกินภาระภาษี หรือโอนถ่ายเครดิตภาษี (Transfer option) ให้แก่นิติบุคคลที่มีภาระภาษีเกินกว่าเครดิตอยู่ในปัจจุบัน ขึ้นกับลักษณะสินค้าและเทคโนโลยี

อ้างอิง
Artecona, Raquel, Helvia Velloso, Hoa Vo. 2023. From Legislation to Implementation: Building a new industrial policy in the United States. United Nations (UCLAC).
European Commission. 2023. Special Address by President von der Leyen at the World Economic Forum.
Mazzucato, Mariana. 2020. Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism. Penguin Books.
Mazzucato, Mariana. 2020. A challenge led recovery: the role of mission oriented industrial strategy. Link: //industrialstrategycouncil.org/challenge-led-recovery-role-mission-oriented-industrial-strategy
Nostrand, Van Eric, Matthew Ashenfarb. 2023. The Inflation Reduction Act: A Place-Based Analysis. U.S. Department of the Treasury.
White House. 2023. FACT SHEET: One Year In, President Biden’s Inflation Reduction Act is Driving Historic Climate Action and Investing in America to Create Good Paying Jobs and Reduce Costs. //www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/08/16/fact-sheet-one-year-in-president-bidens-inflation-reduction-act-is-driving-historic-climate-action-and-investing-in-america-to-create-good-paying-jobs-and-reduce-costs/

keno online top 10 casino online casino trực tuyến baccarat online tải baccarat